康杰
人们常常从美国科幻大片中看到未来太空战的壮观场面，尤其是《复仇者联盟》里的空天母舰真是炫酷、雄伟。面对残酷的太空战，观影者不禁自我安慰——好在美国太空部队并没有真的组建。
然而，最近一项新法案的通过，似乎将美国太空部队往现实中推进了一大步。未来，世界空战就要变天战了吗？
美国众议院日前以压倒性多数通过《2018财年国防授权法》，新增了备受瞩目的太空条款。众议院战略部队小组委员会提出，要在2019年1月1日前，在空军部内部建立新的独立军种——太空部队，全面接管目前空军担负的太空作战任务。太空部队将成为海军、陆军、空军、海军陆战队和海岸警卫队以外的美国“第六军种”。
保持攻方优势
近年来，各大国积极投资空间军事技术和军民两用技术。虽然太空的军事化趋势还未成气候，但太空基础设施既是世界各国经济社会运行的重要依托，也是地球军队须臾不可或缺的关键环节。
卫星基础设施担负了空前重要的通信、导航、制导、侦察功能。在未来战场上，交战双方之间的卫星攻防战将左右地面战局。另一方面，以空天飞机、亚轨道超高速飞行器、反卫星卫星等为代表的太空武器也初露峥嵘，将对未来的战场形势乃至战略格局产生重要影响。
表面上看，在太空军事战略意义日益明确、太空战相关技术不断发展的大背景下，美国国会提出建立独立太空军种，整合太空作战力量的设想，无疑是富有远见的。
不过，太空作战力量也并不是新鲜事物。
早在上世纪80年代，美军三大主要军种都成立了太空司令部，1993年成立联合太空司令部。1998年，空军出版了第一版太空作战学说，组建了专门的太空军事人才训练机构。2002年，美军将联合太空司令部并入战略司令部。目前，美军太空作战力量分布在陆、海、空三军和国家侦察局、国家地理空间情报局等国防部下属部门，而空军太空司令部掌握了其中的绝大部分，在采办和研发支出、航天装备和作战能力等方面无人比肩。
美国的太空力量如同“望远镜”和“长矛”，天然是进攻性的。对美国而言，实现全球态势感知、“快速全球打击”和全球威慑，是其空间军事力量发展的全部出发点和归宿。而与美国将空军一分为二成立独立太空军种的做法不同的是，2015年8月，俄罗斯成立了空天军，将空军和空天防御兵合并为“空天军”。
这一分一合的区别，缘于美国和俄罗斯在空天作战中所处的攻守态势的不同。俄军高层认为，未来任何军事冲突都将从太空和空中打响，且大气层内外空间已日益成为相互联系的统一战场。在技术竞争中处于相对劣势的俄罗斯，希望通过合并航空、防空、反导、太空部队，统一作战指挥体系的方式，更迅速地应对来自太空和空中的打击。
近年来俄罗斯等国积极建设“反介入/区域拒止”能力，通过远程精确武器等不对称手段，以应对、阻止美国军事力量的前沿部署和介入。对此，美国提出“第三次抵消战略”，企图以新的不对称手段抵消这些不对称手段，重新变革和塑造战场游戏规则，以较小成本确保自身的绝对优势。积极发展各类高超音速飞行器、空天飞机等，都是“第三次抵消战略”的重要内容。
收紧钱袋子
除了继续保持美方进攻优势的考虑外，组建太空部队还是美国国防改革的无奈之举——旨在避免空军挪用财政资源而忽略太空领域发展。
在美国经济复苏乏力、国内政党竞争极化的大背景下，虽然特朗普政府和国会在增加国防预算方面达成共识，但美军的更新换代和能力建设花费巨大，长期而言仅仅军费增支难以满足需要，必须要以国防改革来增加军费的使用效率，把稀缺预算花在刀刃上。
在美国各军种的“烧钱”指数上，空军向来名列前茅，从冷战时期就一直是国防预算的最大赢家。而在目前总体预算严苛的环境下，美国空军的军种本位主义往往使其倾向于保全其最核心的任务，即争夺空中优势和战略打击，而对其他任务则“厉行节约”。当下，美国空军面临F-35和B-21这两大下一代主战装备的换代压力。太空任务虽然重要，但花费高昂，且难以说服国会大幅增加拨款，因此空军不得不设法压低太空任务的开支。
X-37B空天验证机和研制中的XS-1空天飞机就是例证。2017年6月，美国空军使用商业发射公司太空探索技术公司（SpaceX）的“猎鹰-9”型火箭发射了X-37B。商业公司发射费用低廉，仅为联合发射联盟的1/3。而XS-1的研发动机之一，也是为了降低发射成本。
因此，尽管空军部否认压缩太空领域开支，但国会仍对空军的军种本位主义深感怀疑，担心上述厚此薄彼的处理，会使美国在抢占太空新边疆的竞赛中丧失先机。国会立法设立太空部队，将太空部队独立出空军，既是为了更有效率地使用稀缺财政资源（避免被空军挪用），开拓太空这一技术和战略的新疆域，抢跑日益凸显的太空军备竞赛，也是为了增强国会自身对美军未来发展的掌控，通过“分而治之”策略在新军种中争取盟友。同时，可以视为国会对空军军种本位主义的某种警告。
曲高和寡的困境
然而，“高瞻远瞩”的太空法案甫一出炉，就遭到各方反对，一时间曲高和寡。
在法案通过前，白宫发表声明，认为太空条款用意可嘉，但建立新军种的时机尚不成熟，与目前国防部改革的主要方向不匹配。国防部长马蒂斯、参谋长联席会议副主席保罗·席尔瓦、空军部长希瑟·威尔逊和空军参谋长大卫·古德芬等主要军政官员都反对建立独立的太空军种。
目前，以马蒂斯为代表的国防部高层，正着手进行国防部体制改革。改革的重点在于改革人事和国防采办制度，减少冗费。2016年底，国防部资助的一份研究报告曾指出，国防部目前在人力资源、医疗、财政、后勤、采办和资产管理等领域的平民雇员和现役军职人员高达101.4万人，几乎相当于全部作战力量的总和。
在国防部全职雇员中，后勤保障和维护部门45.7万人，采办部门20.7万人，资产管理部门19.2万人，人力资源部门8.4万人。每年用于维持上述领域职能的预算高达134亿美元。而通过更换承包商、重订雇佣合同、提前退休和压缩雇员等方式，每年能节省约250亿美元。其中仅通过更换更为廉价的承包商，每年就能减少75亿美元。忙于靠内部改革挤出预算的国防部，自然对并未有迫切需求的新军种法案缺乏兴趣。
另一方面，军方高层也认为，提升太空能力，不一定非要用建立新军种的方式；渐进的改革往往比这种激进方式效果更好，风险更小。保罗·席尔瓦指出，没有太空部队，美军也一样能加强太空力量建设。他认为从战略司令部的机制改革和权力下放着手更容易，也同样有效。为了打消国会的疑虑，不愿牺牲军种利益的希瑟·威尔逊也指出，空军“高度重视来自太空的新威胁，因此在年度军种预算中为太空系统增拨20%”，有能力在空军框架内进一步整合和提升太空能力。
长远看，美国太空部队的真正建立，还需要经过府院之间、军种之间的多轮博弈，其前景如何不得而知。唯一确定的是，在美国现有的多头制衡政体下，任何开拓战略和技术新疆域的努力，都会遭遇到复杂的政治与军种利益的牵绊。
（作者系中国国际问题研究院助理研究员）